Barnabætur - íslenska kerfið í norrænu samhengi

Barnabætur eru eitt mikilvægasta tæki fjölskyldustefnu stjórnvalda og þær geta þjónað mismunandi hlutverki. Eitt þeirra er að draga úr fátækt barna, annað er að jafna lífskjör milli barnafólks og fjölskyldna án barna, það þriðja að jafna lífskjör barna í stórum og litlum fjölskyldum o.fl. Vegna ólíkra markmiða, sögu og menningar eru kerfin ólík á milli landa. Sum byggja á lóðréttri endurskiptingu gæða, þannig að gæði eru færð frá þeim tekjuhærri til þeirra tekjulægri, en önnur á láréttri endurskiptingu þannig að gæði eru flutt á milli ólíkra hópa með svipaðar tekjur, t.d. barnlaust fólk og fólk með uppkomin börn greiðir til fjölskyldna með börn. Á Íslandi er svokallað lágtekjumiðað barnabótakerfi, þannig að skerðingarmörk eru við lágmarkslaun og skerðingar eru brattar svo þegar tveggja fyrirvinnu-fjölskylda hefur náð meðallaunum eru skerðingarnar nokkurn veginn búnar að þurrka bæturnar út. Íslenska kerfið sker sig úr á Norðurlöndunum í þessu, og raunar er Ísland eitt af tveimur Norðurlöndum sem miðar barnabætur við tekjur, eins og farið verður yfir síðar.

Halda mætti að lágtekjumiðaðar barnabætur væru skilvirkari til að draga úr barnafátækt en hin, en það er ekki raunin. Þvert á móti eru rannsóknir samróma um að almennu kerfin beri mun meiri árangur en þau lágtekjumiðuðu. Ástæðan er stuðningurinn á bak við aðstoðina, eftir því sem fleiri njóta aðstoðarinnar því almennari er áhuginn fyrir því að umrædd aðstoð sé vel veitt. Almennt barnabótakerfi er því fátækasta hluta samfélagsins til hagsbóta.

Íslenska kerfið

Barnabótakerfið á Íslandi er lágtekjumiðað kerfi þar sem bótafjárhæð ákvarðast af þrennu: Hjúskaparstöðu, tekjum og barnafjölda. Miðað er við tekjuárið á undan. Að auki er viðbótarstuðningur greiddur sé eitthvert barnanna undir 7 ára aldri. Skerðingarmörkin eru við laun upp á 395 þúsund fyrir einstaklinginn á mánuði (margfaldað með 2 fyrir hjón). Til samanburðar má nefna að þegar launum fólks á Íslandi í fullu starfi er raðað í tíundir þá voru mörkin í heildarlaunum fyrir neðstu tíundina um hundrað þúsund krónum hærri, eða 493 þúsund, árið 2021 samkvæmt launarannsókn Hagstofu Íslands. Það er því sjaldgæft að fólk í fullu starfi (bæði í tilfelli hjóna) fái óskertar barnabætur á Íslandi.

Grunnupphæðir fara eftir fjölda barna en þær eru svo skertar að teknu tilliti til bæði tekna og fjölda barna. Í tilfellum hjóna er, árið 2022, greitt 248 þúsund á árinu með fyrsta barni og svo 295 þúsund með hverju barni eftir það en í hlutfalli einstæðs foreldris eru þessar upphæðir 413.000 og 423.000. Skerðingarlógíkin er svo tvíþætt. Sé tekið mið af einstæðu foreldri er dregið ákveðið hlutfall (eftir fjölda barna) af þeim tekjum sem eru á milli 4.549.000 og 6.160.000 frá bótaupphæðinni og svo annað hlutfall af þeim tekjum sem eru yfir 6.160.000 (þessi mörk eru svo tvöföld fyrir hjón). Sé eitthvert barnið undir 7 ára aldri bætast svo við barnabæturnar 148.000 krónur sem skerðast um 4% af öllum tekjum umfram lægri skerðingarmörk.

Við getum hugsað okkur hjón með 2 börn yfir 7 ára. Samanlögð árslaun, að frádreginni skyldugreiðslu í lífeyrissjóð, eru 12 milljónir. Grunnupphæð bóta er 543 þúsund árið 2022 fyrir þessi hjón. Af þeim dragast 0,06*( 12.000.000-9.098.0000=2.902.000)= 174.120 svo þessi hjón fá tæpar 369 þúsund yfir árið. Fái annað þeirra launahækkun svo samanlagður tekjustofn fer yfir 12.312.000 skerðast svo bæturnar í viðbót um 7,5% af því sem þau þéna umfram þeirri fjárhæð.

Andstæðurnar í kerfinu

Á Íslandi hefur stefnan verið sú að beina barnabótum að verst settu barnafjölskyldunum og sérstakt markmið verið að jafna kjör barna einstæðra foreldra á móti börnum hjóna. Þess vegna eru upphæðir hærri fyrir einstæða foreldra en fyrir hjón, bæði fyrir fyrsta barn og svo hvert barn eftir það. Hins vegar munar meira á greiðslum fyrir fyrsta og annað barn hjá hjónum en hjá einstæðum foreldrum, þannig að árið 2022 er greitt 47 þúsundum meira fyrir annað barnið en það fyrsta hjá hjónum en aðeins 10 þúsund meira hjá einstæðu foreldri. Þá má velta fyrir sér hvort og að hvaða leyti það sé rökrétt að greitt sé meira með börnum tvö og þrjú en með fyrsta barni, í ljósi þess að munurinn á eðli útgjaldaþarfar er mun meiri á milli barnafjölskyldna og barnlausra annars vegar en á milli fjölskyldna með eitt barn og tvö hins vegar, auk þess sem ákveðin stærðarhagkvæmni felst í fleiri börnum.

Kerfið íslenska er mjög lágtekjumiðað og skerðingarmörkin helmingi lægri fyrir einstæða foreldra en fyrir hjón. Samspil hærri upphæða fyrir einstæð foreldri og lægri skerðingarmarka virkar að því leyti að lægst launuðu einstæðu foreldrarnir fá hærri barnabætur en lægst launuðu hjónin. Hins vegar, þegar farið er upp tekjustigann, er greitt minna með börnum einstæðra foreldra en börnum hjóna með sömu árstekjur, sem skýtur skökku við þegar haft er í huga að markmið barnabóta er að jafna kjör barnanna á þessum tveimur ólíku heimilum.

Ísland sker sig úr í norrænu samhengi með því að greiða sérstaka viðbót vegna barna undir sjö ára aldri. Þannig kemur kerfið að hluta til móts við dagvistunarkostnað foreldra sem er víðast hvar tekjutengdur á hinum Norðurlöndunum en er það ekki hérlendis. En þrátt fyrir byrði dagvistunarkostnaðar má velta fyrir sér þessu aldursviðmiði fyrir viðbótarbætur því þó dagvistunarkostnaður sé víðast hvar foreldrum meiri byrði en á Íslandi sýna rannsóknir á Vesturlöndum að útgjaldaþörf vegna barna lækkar ekki eftir aldri heldur hækkar. Jöfnunarskalar lífskjara, t.d. frá OECD, sýna þetta ágætlega þar sem barn yfir 14 ára aldri gildir til jafns við annan fullorðinn á heimilinu. Það hefur því myndast sátt um að gera ráð fyrir að heimili einstæðs foreldris með 2 börn, eitt fjórtán ára og annað yngra, hafi jafn mikla útgjaldaþörf og heimili hjóna með eitt barn undir 14 ára.

Að lokum er það þetta með barnafjöldann. Þar sem greitt er eftir fjölda barna er klárt markmið með kerfinu að jafna stöðu barna eftir fjölda barna á heimili, þ.e. draga úr þeirri lífskjaraskerðingu sem felst í því að alast upp sem t.d. eitt af þremur börnum miðað við að vera einbirni. Því er áhugavert að skerðingarhlutfallið eykst eftir fjölda barna þannig að heimili með þrjú börn missir hlutfallslega meira af barnabótunum en ef það deildi sömu árstekjum með aðeins einu barni.

Á undanförnum tveimur áratugum hefur barnabótakerfið á Íslandi þróast í þá átt að verða lágtekjumiðaðra, t.d. eru efri skerðingarmörkin nýleg breyting (2019) og skerðingarhlutföll, sem lækkuð voru í hruninu, hafa síðan hækkað í skrefum – nú seinast 2015. Samkvæmt útreikningum Kolbeins Stefánssonar (2021) voru barnabætur hæstar að raunvirði á árunum 2001-2007 en hafa lækkað síðan og hafa ekki enn náð fyrra raunvirði. Sem hlutfall af vergri landsframleiðslu hafa framlög hins opinbera líka minnkað, frá því að vera 0,7% af VLF árið 1998 í 0,4% árin 2021 og 2022 (spá). Myndin hér fyrir neðan sýnir heildarútgjöld ríkisins vegna barnabóta (blá heil lína, vinstri ás) og hlutfall þeirrar upphæðar af vergri landsframleiðslu (grá brotalína, hægri ás). Bláa brotalínan sýnir svo hversu miklu ríkið hefði veitt til barnabóta ef haldið hefði verið áfram að greiða 0,7% af landsframleiðslu í þetta tilfærslukerfi. Á árinu 2022 er samkvæmt fjárlögum áætlaðir 14 milljarðar í barnabætur, 0,4% af VLF, en ef 0,7% hlutfallinu hefði verið haldið áfram væri upphæðin 22,8 milljarðar.

Þó víða heyrist frasinn „hið norræna velferðarkerfi“ þarf að hafa í huga að kerfin á Norðurlöndunum eru um margt ólík og eru barnabótakerfin þar engin undantekning. Öll löndin eru með ótekjutengt bótakerfi nema eitt; Danmörk, sem einnig er eina landið sem tengir bótaupphæðina aldri barnsins. En þó barnabæturnar dönsku séu tekjutengdar eru bæði skerðingarmörk mun hærri og skerðingarhlutfall margfalt lægra en í íslenska kerfinu, mörkin voru við 14,9 milljónir árið 2018 og bætur skertar um 2% af tekjum umfram það. Danmörk er líka eitt landanna um að tengja bótaupphæðir aldri barnsins (3 flokkar, 0-2ja, 3-6 ára og svo 7-17) en sama upphæð er greidd á hvert barn óháð systkinafjölda. Þá er greiddur sérstakur viðbótarstuðningur til fólks í tilteknum hópum, sbr. einstæðum foreldrum, og það gera raunar öll ríkin nema Svíþjóð, þó útfærslan sé ólík milli landa (Kolbeinn Stefánsson, 2021).

Barnabótakerfin á Norðurlöndunum eru mis kostnaðarsöm. Mestu ver Danmörk í þennan bótaflokk (0,8% af VLF árið 2019), Finnland og Svíþjóð koma svo næst á eftir (0,6% af VLF) og Ísland og Noregur eru svo með lægsta hlutfallið (0,4% af VLF).

Ef Ísland ætti að velja sér fyrirmynd að nýju barnabótakerfi væri eðlilegt að líta til Norðurlandanna. Öll hin ríkin, nema Finnland, eru með almennt bótakerfi í stað þess að beina því að þeim fátækustu í samfélaginu. Það er kjarninn í hinni norrænu fyrirmynd. En nýtt bótakerfi verður vissulega ekki til með kerfisbreytingum einungis heldur þyrfti að auka framlög í málaflokkinn, jafnvel allt að tvöfalda þau, enda verja hin Norðurlöndin (nema Noregur) hlutfallslega meira í þennan bótaflokk heldur en Ísland. Þá er vert að minna á að nú eru útgjöld til barnabóta, sem hlutfall af VLF, í sögulegu lágmarki og voru um 50% hærri í kringum aldamót. Það eru því fordæmi fyrir slíkri hlutfallslegri tilfærslu til barnafólks, ekki bara á hinum Norðurlöndunum heldur einnig í fortíð íslenska kerfisins.

Fjárlögin 2023 og verðbólgan

Á fjárlögum er áætlað að verja 14 milljörðum til barnabóta í ár og einnig á næsta ári, sem vegna verðbólgunnar þýðir að dregið er úr fjármagni í málaflokkinn. Mögulega er beðið með breytingar á barnabótakerfinu með kjarasamninga í huga. Hvað sem því líður þá er vert að athuga hvernig verðbólgan hefur farið með barnabætur á undanförnum tveimur árum.

Í janúar 2020 var hámarksgreiðsla til foreldra eins barns (yfir 7 ára) kr. 234.500 (hjón) og 390.700 (einstæð). Þá stóð vísitala neysluverðs í 470 stigum. Tveimur árum síðar (janúar) hafði hámarksgreiðslan hækkað um 5,7%, upp í 248.000 og 413.000, en vísitala neysluverðs hækkað um 10,3% og stóð í 518 stigum. Til að halda kaupmætti hefðu hámarksgreiðslur því átt að vera um 273.000 og 455.000. Í seinustu mælingu (ágúst 2022) var svo vísitalan komin upp í 555 stig, sem þýðir að ef þær væru verðtryggðar væru hámarksfjárhæðir barnabóta fyrir eitt barn komnar í 277.000 og 461.000, væru sumsé ríflega 11% hærri en þær eru nú. Það er því ljóst að um áramótin þurfi hækkun fjárhæða að vera 14% til að upphæðirnar haldi verðgildi miðað við árið áður, og svo ofan á það þarf að gera ráð fyrir verðbólguspá fyrir árið 2023 svo barnabætur haldi verðgildi út árið.