Skip to content

Skyldur ríkisstarfsmanna

Á starfsfólki ríkisins hvíla ríkari skyldur en hvíla á fólki starfandi á almennum vinnumarkaði.

Starfsfólki ríkisins er skylt samkvæmt starfsmannalögum að forðast að hafa nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er því til vanvirðu og álitshnekkis eða getur varpað rýrð á starf þess eða starfsstétt. Starfsfólki ríkisins er samkvæmt sömu lögum skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna og skulu þau gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Enn eru til staðar hópar opinberra starfsmanna sem hafa ekki verkfallsrétt eða hafa takmarkaðan verkfallsrétt. Til viðbótar ber að nefna að starfsfólk ríkisins heyrir í mörgum tilvikum jafnframt undir ýmis sérlög og reglugerðir og eru jafnvel undir stífara og meira eftirliti en gengur og gerist á almennum vinnumarkaði. Þá skal starfsfólk ríkisins í störfum sínum ávallt gæta hagsmuna almennings og almenningur á rétt á upplýsingum um föst laun og launakjör þeirra. Reglur um aukið starfsöryggi opinberra starfsmanna skýrast meðal annars af auknum starfsskyldum þeirra samkvæmt framansögðu.

Um sérstakar starfskyldur opinberra starfsmanna er einkum fjallað í IV. kafla starfsmannalaga.

Vinnuskylda og vammleysi

Starfsmanni er skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við, sbr. 1. mgr. 14. gr.

Um efni þessara skyldu má vísa til álits umboðsmanns Alþingis (mál nr. 2475/1998). Í málinu rekur umboðsmaður kröfur samkvæmt 14. gr. og 21. gr. starfsmannalaga þar sem tiltekin eru þau atriði í framgöngu starfsmanns sem leitt geta til áminningar. Umboðsmaður tekur fram að af ákvæðum þessum sé ljóst að gera verður þá kröfu til starfsmanna ríkisins að þeir gæti þess að sýna ekki af sér hegðun sem er þeim til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á starfið eða starfsgreinina. Geta slíkar kröfur um vammleysi ríkisstarfsmanna náð jafnt til hegðunar í starfi sem utan þess. Ef starfsmaður sýnir af sér hegðun af því tagi er heimilt samkvæmt 21. gr. starfsmannalaga að áminna hann skriflega. Ef hann bætir ekki ráð sitt er heimilt að segja honum upp störfum, sbr. 44. gr.

Krafan um vammleysi í lögunum sé engu að síður byggð á afar matskenndri vísireglu og er óhjákvæmilegt við beitingu stjórnsýsluviðurlaga í kjölfar tiltekinna ummæla ríkisstarfsmanna að horfa til þess að tjáningarfrelsi þeirra er varið af 73. gr. stjórnarskrárinnar.

Starfsmenn skulu koma stundvíslega til starfa, hvort heldur er að morgni eða eftir hlé. Heimilt er að setja upp tímaskráningarkerfi til að fylgjast með því hvenær starfsmenn mæta til vinnu, sbr. 16. gr.

Lögleg fyrirmæli

Starfsmanni ber að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt, sbr. 1. mgr. 15. gr.

Í áliti umboðsmanns Alþingis (mál nr. 2680/1999) er fjallað um inntak hlýðniskyldu ríkisstarfsmanna og um skilyrði þess að áminna megi starfsmann vegna brota á henni. Í áliti umboðsmanns segir m.a. að skýr afmörkun verður að koma fram á því hvaða hegðun og atvik væru til athugunar hjá þar til bæru stjórnvaldi auk þess sem nauðsynlegt væri að geta þess að þau tilvik væru til athugunar með tilliti til þess hvort rétt væri að áminna viðkomandi starfsmann. Taldi umboðsmaður það vera í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að afmörkun hegðunar eða atvika lægju fyrir með skriflegum hætti.

Í áliti umboðsmanns (mál nr. 2887/1999) var fjallað um bann yfirmanns flugumferðarþjónustu flugmálastjórnar við því að starfsmaður klæddist bláum gallabuxum við vinnu sína. Með fyrirmælunum var stefnt að því markmiði að skapa faglega ásýnd yfir starfsemi flugumferðarstjóra í augum gesta flugmálastjórnar. Umboðsmaður tók fram að samkvæmt 15. gr. laganna væri starfsmanni skylt að hlýða löglegum fyrirskipunum yfirmanna um starf sitt. Til þess að slík almenn fyrirmæli gætu verið grundvöllur að löglegri fyrirskipun þyrftu þau hins vegar að vera ákveðin fyrirfram með skýrum og glöggum hætti. Aðeins með því móti gæfist starfsmönnum raunhæfur kostur, að teknu tilliti til almennra réttaröryggis- og sanngirnissjónarmiða, að gera sér fyrirfram ljóst hvaða kröfur væru gerðar til þeirra að þessu leyti við rækslu starfs þeirra. Var það niðurstaða umboðsmanns að fyrirskipun yfirmanns þess efnis að ákveðinn algengur daglegur klæðnaður fólks teldist ekki leyfilegur á þeim grundvelli að hann væri ekki snyrtilegur væri því aðeins lögleg í merkingu 15. gr. að hún styddist við fyrirfram ákveðin fyrirmæli sem væru skýr og glögg. Taldi umboðsmaður að í því tilviki sem hér væri til umfjöllunar hefði þetta skilyrði ekki verið uppfyllt.

Vammleysi

Starfsmanni er skylt að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skal gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skal forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við, sbr. 1. mgr. 14. gr.

Um efni þessara skyldu má vísa til álits umboðsmanns Alþingis (mál nr. 2475/1998). Í málinu rekur umboðsmaður kröfur samkvæmt 14. gr. og 21. gr. starfsmannalaga þar sem tiltekin eru þau atriði í framgöngu starfsmanns sem leitt geta til áminningar. Umboðsmaður tekur fram að af ákvæðum þessum sé ljóst að gera verður þá kröfu til starfsmanna ríkisins að þeir gæti þess að sýna ekki af sér hegðun sem er þeim til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á starfið eða starfsgreinina. Geta slíkar kröfur um vammleysi ríkisstarfsmanna náð jafnt til hegðunar í starfi sem utan þess. Ef starfsmaður sýnir af sér hegðun af því tagi er heimilt samkvæmt 21. gr. starfsmannalaga að áminna hann skriflega. Ef hann bætir ekki ráð sitt er heimilt að segja honum upp störfum, sbr. 44. gr.

Krafan um vammleysi í lögunum sé engu að síður byggð á afar matskenndri vísireglu og er óhjákvæmilegt við beitingu stjórnsýsluviðurlaga í kjölfar tiltekinna ummæla ríkisstarfsmanna að horfa til þess að tjáningarfrelsi þeirra er varið af 73. gr. stjórnarskrárinnar.

Skipulag vinnutíma

Forstöðumaður ákveður vinnutíma starfsmanna að því marki sem lög og kjarasamningar leyfa. Skylt er starfsmönnum að vinna yfirvinnu sem forstöðumaður telur nauðsynlega. Þó er engum starfsmanni, nema þeim er gegnir lögreglustörfum eða annarri öryggisþjónustu, skylt að vinna meiri yfirvinnu í viku hverri en nemur fimmtungi af lögmæltum vikulegum vinnutíma, sbr. 17. gr. starfsmannalaga.

Leiðbeiningarskylda

Starfsmanni er skylt að veita þeim sem til hans leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar, þar á meðal að benda þeim á það, ef svo ber undir, hvert þeir skuli leita með erindi sín, sbr. 2. mgr. 14. gr. Ákvæðið á sér hliðstæðu í 7. gr. stjórnsýslulaga. Í skýringum með þessu ákvæði segir að það verði að fara eftir atvikum hverju sinni hversu víðtæk leiðbeiningarskyldan sé. Skyldan takmarkast þó við svið stofnunar sem starfsmaður starfar hjá. Ef málefni heyrir ekki undir starfsmann eða ef starfsmaður getur af einhverjum ástæðum ekki liðsinnt þeim sem leitar til hans, ber honum að leiðbeina honum um hvert hann skuli leita með erindi sitt. Leiðbeiningarskyldan takmarkast þó ávallt við þær upplýsingar sem starfsmaður býr yfir eða getur aflað með aðgengilegum hætti.

Trúnaðar- og hollustuskylda

Á ríkisstarfsmönnum hvílir einnig óskráð trúnaðar- og hollustuskylda sem felur í sér að starfsmönnum ber að vinna að þeim markmiðum sem hafa verið sett og að þeir starfi í samræmi við forsendur og áherslur sem stjórnendur leggja til grundvallar.

Á starfsfólki stjórnarráðsins hvílir auk þess svokölluð ráðgjafa- og upplýsingaskylda gagnvart yfirmönnum sbr. 2. mgr. 20. gr. laga nr. 115/2011, um Stjórnarráð Íslands. Þar kemur fram að starfsmenn ráðuneyta skulu í samræmi við stöðu sína og hlutverk veita ráðherra réttar upplýsingar og ráðgjöf sem byggist á staðreyndum og faglegu mati á valkostum þannig að hann geti sinnt lögbundnu hlutverki sínu og stefnumótun.

Þagnarskylda

Ríkisstarfsmenn og starfsmenn sveitarfélaga eru bundnir þagnarskyldu um upplýsingar sem eru trúnaðarmerktar á grundvelli laga eða annarra reglna, eða þegar að öðru leyti er nauðsynlegt að halda þeim leyndum til að vernda verulega opinbera hagsmuni eða einkahagsmuni, sbr. 18. gr. starfsmannalaga og 42. gr. stjórnsýslulaga.

Starfsmanni ber að gæta þagmælsku um atriði er hann fær vitneskju um í starfi sínu og leynt skulu fara samkvæmt lögum, fyrirmælum yfirmanna eða eðli málsins. Þýðing og umfang þeirrar skyldu getur verið mismunandi eftir starfsgreinum og störfum.

Breytingar á störfum

Fjallað er um breytingar á störfum og verksviði í 19. grein laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Á grunni þessa ákvæðis er starfsmanni skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því er hann tók við starfi. Hafa ber í huga að starfsmaður er ráðinn í ákveðið starf og með ákveðið verksvið. Ekki er hægt að gera ráð fyrir að starfið haldist óbreytt og er eðlilegt að það þróist á starfstímanum. Þessari heimild ber að beita hóflega og túlka þröngt og velja þær breytingar sem eru minnst íþyngjandi fyrir starfsmanninn.

Starfsmaður getur kosið að segja upp starfi sínu ef hann unir ekki þeim breytingum og ber honum þá að skýra yfirmanni frá þeirri ákvörðun innan eins mánaðar.

Virða ber andmælarétt starfsmanns ef breytingar fela í sér breytingar á launakjörum, sbr. 21. og 13. gr. stjórnsýslulaga. Launakjör haldast óbreytt sama tímabil og réttur til uppsagnarfrests er samkvæmt ráðningarsamningi.

Oft koma upp spurningar hvort við beitingu þessarar heimildar sé farið sé á svig við reglur um auglýsingu lausra starfa, sbr. 7. gr. laga um réttindi og skyldur opinberra starfsmanna. Samkvæmt því ákvæði, sbr. einnig 2. gr. reglna nr. 1000/2019, um auglýsingar lausra starfa, er ríkisstofnun skylt að auglýsa starf ef það er laust í merkingu þessara ákvæða.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis (mál nr. 11449/2022) kemur fram sú túlkun hans á reglum um auglýsingaskyldu að það sé að ýmsu leyti komið undir aðstæðum og afstöðu forstöðumanns stofnunar hvort tiltekið starf skuli talið laust í þessari merkingu, sbr. t.d. álit hans frá 1. júlí 2003 í málum nr. 3684/2003 og 3714/2003. Þannig hafi verið talið að ekki sé loku fyrir það skotið að forstöðumaður veiti starfsmanni stöðuhækkun á grundvelli stjórnunarheimilda sinna, sbr. 19. gr. starfsmannalaga, enda sé ekki um óskyld störf að ræða. Sé það gert hefur verið litið svo á að umrætt starf verði ekki talið laust í framangreindri merkingu. Að öðrum kosti væri lögð sú skylda á stjórnvald að auglýsa starf án þess að það þjónaði þeim tilgangi sem liggur að baki auglýsingaskyldunni, sbr. t.d. bréf umboðsmanns 12. desember 2003 í máli nr. 3878/2003.

Félagsmenn aðildarfélaga BHM ættu í öllum tilfellum að hafa samband við sitt stéttarfélag og leita ráða ef fyrirhugað er að gera breytingar á starfi viðkomandi þar sem nauðsynlegt er að skoða hvert tilvik fyrir sig.

Í kjarasamningi aðildarfélaga BHM og Sambands íslenskra sveitarfélaga segir í grein 11.1.4 að starfsmanni sé skylt að hlíta breytingum á störfum sínum og verksviði frá því hann tók við starfi. Umtalsverðar breytingar ber að tilkynna með sama fyrirvara og ef um uppsögn væri að ræða. Í slíkum tilvikum ber starfsmanni að tilkynna vinnuveitanda innan mánaðar hvort hann uni breytingunum eða muni láta af störfum, eftir þann tíma sem uppsagnarfrestur kveður á um, frá því að honum var tilkynnt um breytinguna með formlegum hætti.

Í grein 14.7 í kjarasamningi við Reykjavíkurborg kemur fram að starfsmanni sé skylt að hlíta því að starfssvið hans sé aukið eða því breytt, enda sé það nauðsynlegt vegna skipulagsbreytingar í viðkomandi starfsgrein eða af öðrum ástæðum. Starfsmanna er ennfremur skylt að taka við annarri sambærilegri stöðu, enda verði föst laun hans og starfsskilyrði ekki lakari við breytinguna.

Tjáningarfrelsi

Um opinbera starfsmenn og tjáningarfrelsi er fjallað í áliti umboðsmanns Alþingis (mál nr. 11466/2022). Í álitinu sínu bendir umboðsmaður á að opinberir starfsmenn njóti verndar tjáningarfrelsisákvæða 73. gr. stjórnarskrárinnar og 10. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. samnefnd lög nr. 62/1994. Meginreglan er því sú að opinberir starfsmenn eiga rétt á að láta í ljós hugsanir sínar og skoðanir, þ.m.t. þær er lúta að mati á atriðum er tengjast starfi þeirra, án afskipta stjórnvalda, og takmarkanir á þeim rétti má eingöngu gera að uppfylltum þeim skilyrðum sem fram koma í 3. mgr. 73. gr. stjórnarskrárinnar og 2. mgr. 10. gr. mannréttindasáttmálans, sbr. einnig 41. gr. stjórnsýslulaga. Slíkar takmarkanir verða þannig að byggjast á lögum, stefna að lögmætum markmiðum og mega ekki ganga lengra en nauðsyn krefur.

Í því máli sem beint var til umboðsmanns hafði A, kennari við framhaldsskólann X, kvartað yfir því hvernig skólameistari brást við bloggskrifum hans um nafngreindan mann. Byggðist kvörtunin á því að skólameistarinn hefði með ólögmætum hætti skipt sér af þátttöku hans í opinberri umræðu og vegið þannig að starfsheiðri hans og stjórnarskrárvörðum rétti til tjáningarfrelsis. Hefði skólameistari lýst óánægju með skrifin á fundi með A, fjallað um þau í tölvubréfi til starfsmanna, nemenda og foreldra.

Umboðsmaður gerði grein fyrir að þótt forstöðumanni opinberrar stofnunar væri óheimilt að takmarka tjáningarfrelsi starfsmanna og þátttöku þeirra í samfélagsumræðu leiddi engu af síður af stöðu hans og stjórnunarrétti samkvæmt lögum að honum væri heimilt, að gættum málefnalegum sjónarmiðum og meðalhófi, að bregðast við ummælum starfsmanns ef þau hefðu þýðingu fyrir starfsemi viðkomandi stofnunar. Með fyrrgreindu tölvubréfi hefði skólameistari brugðist við máli sem umtalað var í skólasamfélaginu og hann taldi að kynni að hafa þýðingu fyrir þau gildi sem skólinn stæði fyrir. Yrði ekki annað ráðið en að sú afstaða, sem skólameistari tjáði í tölvubréfinu, m.a. með vísan til fjölbreytileika nemendahópsins svo og virðingar og stuðnings við nemendur, hafi verið í samræmi við skyldur hans. Þá hefði skólameistari ekki veitt A formlega áminningu í starfi eða bannað honum framvegis að tjá sig að viðlögðum slíkum afleiðingum. Niðurstaða umboðsmanns var að að skólameistari hefði ekki farið út fyrir heimildir sínar.

Sjá til samanburðar álit umboðsmanns í máli nr. 8741/2015.

Siðareglur

Starfsskyldum opinberra starfsmanna er einnig lýst í almennum siðareglum starfsmanna ríkisins. Þar segir m.a. að ríkisstarfsmönnum beri að starfa í þágu almennings af vandvirkni, heiðarleika og samkvæmt bestu dómgreind, þeim beri að tileinka sér vinnubrögð sem skapað geta traust á starfi þeirra og stofnun, stuðla að gagnsæjum starfsaðferðum og góðum samskiptum á vinnustað og standa vörð um óhlutdrægni og faglegt sjálfstæði.

Brot á starfsskyldum

Í 21. gr. starfsmannalaga er kveðið á um að forstöðumaður stofnunar skuli veita starfsmanni skriflega áminningu hafi hann sýnt í starfi sínu óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, hefur ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt.

Áminning samkvæmt 21. gr. er ákvörðun um rétt eða skyldu manna í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Slík ákvörðun felur í sér íþyngjandi stjórnsýsluviðurlög en við hana eru bundin þau sérstöku réttaráhrif að hún getur verið undanfari uppsagnar úr starfi bæti starfsmaður ekki ráð sitt. Áminning felur m.ö.o. í sér viðvörun um að ítrekun þeirrar hegðunar sem hefur leitt til áminningarinnar kunni að leiða til uppsagnar. Fylgja ber reglum stjórnsýslulaga og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins við meðferð mála þar sem til greina kemur að veita opinberum starfsmanni áminningu. Þær reglur gilda jafnframt um meðferð mála sem enda með formlegu tiltali ef til greina hefur komið að áminna starfsmanninn, sbr. álit umboðmanns Alþingis frá 29. nóvember 2019 í máli nr. 9823/2018.

Eðlilegt samræmi verður að vera á milli þeirrar hegðunar sem til greina kemur að áminna fyrir annars vegar og þeirra úrræða sem gripið er til hins vegar, sbr. meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Í lögum um landlækni og lýðheilsu er kveðið á eftirlit landlæknis með störfum heilbrigðisstarfsmanna. Ef landlæknir verður var við að heilbrigðisstarfsmaður vanrækir starfsskyldur sínar, fer út fyrir verksvið sitt eða brýtur í bága við ákvæði í heilbrigðislöggjöf skal hann beina tilmælum til hans um úrbætur og áminna hann eftir atvikum. Verði heilbrigðisstarfsmaður ekki við tilmælum landlæknis, sem veitt eru án áminningar, skal landlæknir áminna hann. Ef áminning landlæknis kemur ekki að haldi getur hann ákveðið að viðkomandi skuli sviptur starfsleyfi að fullu eða tímabundið.

Nánar er fjallað um meðferð mála vegna ætlaðra brota í starfi og áminningar í kaflanum um starfslok.